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** El juego oculto de Putin en el Cáucaso Sur | Asuntos exteriores (foreignaffairs.com)
El juego oculto de Putin en el Cáucaso Sur
El ascenso de Azerbaiyán, la deriva de Georgia y la búsqueda de Rusia de una puerta de entrada a Irán y Oriente Medio
Por Thomas de Waal
El 17 de abril, una columna de tanques y camiones rusos pasó por una serie de polvorientas ciudades azerbaiyanas mientras se alejaban de Nagorno-Karabaj, el territorio montañoso en el corazón del Cáucaso Sur por el que Azerbaiyán y Armenia habían luchado durante más de tres décadas. Desde 2020, las fuerzas de paz rusas habían mantenido una presencia allí. Ahora, la bandera rusa que ondeaba sobre la base militar de la región estaba siendo arriada.
Aunque tomó a muchos por sorpresa, la salida rusa consolidó aún más un cambio de poder que comenzó a fines de septiembre de 2023, cuando Azerbaiyán se apoderó del territorio y, casi de la noche a la mañana, forzó el éxodo masivo de unos 100.000 armenios de Karabaj, mientras las fuerzas rusas se mantenían al margen. Azerbaiyán, un país autoritario que comparte frontera con Rusia en el Mar Caspio, se ha convertido en un actor poderoso, con importantes recursos de petróleo y gas, un ejército fuerte y vínculos lucrativos tanto con Rusia como con Occidente.
Mientras tanto, los otros dos países de la región, Armenia y Georgia, han estado experimentando sus propios cambios tectónicos. En los meses transcurridos desde la toma de Nagorno-Karabaj por parte de Azerbaiyán, Armenia, un aliado tradicional de Rusia, se ha inclinado cada vez más firmemente hacia Occidente. El partido gobernante en Georgia está rompiendo con tres décadas de estrechas relaciones con Europa y Estados Unidos y parece decidido a emular a sus vecinos autoritarios. En mayo, el Parlamento georgiano aprobó una controvertida ley para acabar con la "influencia extranjera" sobre las organizaciones no gubernamentales, una ley que se inspira en la legislación rusa y envía a Moscú una señal de que tiene un socio fiable en su frontera sur.
Oscurecidos en este reordenamiento del Cáucaso Sur están los complejos motivos de la propia Rusia. La región, conocida por los rusos como Transcáucaso, ha tenido una importancia estratégica fluctuante a lo largo de los siglos. El toque imperial no era tan pesado allí como en otras partes del Imperio Ruso o de la Unión Soviética. Tras el fin de la Unión Soviética, Moscú trató de mantener su influencia a través de la manipulación de los conflictos etnoterritoriales locales allí, manteniendo tantas tropas sobre el terreno como pudo.
Pero la guerra en Ucrania y el régimen de sanciones occidentales han cambiado ese cálculo. Al decidir retirar las tropas de Azerbaiyán, el Kremlin está reconociendo que la seguridad económica en el Cáucaso Sur, al menos por ahora, es más importante que la dura cepa. Rusia necesita urgentemente socios comerciales y rutas comerciales que violen las sanciones en el sur. Y en un momento en que Occidente lo presiona cada vez más, también considera que la región ofrece un codiciado nuevo eje terrestre a Irán.
LA GRAN JUGADA DE BAKÚ
A primera vista, la retirada unilateral rusa de Nagorno-Karabaj esta primavera fue desconcertante. Durante gran parte de las últimas tres décadas, azerbaiyanos y armenios han luchado por el territorio, que está situado dentro de Azerbaiyán pero ha tenido una población mayoritariamente de etnia armenia. En 2020, Azerbaiyán revirtió las pérdidas territoriales que había sufrido en la década de 1990 y también habría capturado Nagorno-Karabaj si no fuera por la introducción de última hora por parte de Rusia de una fuerza de mantenimiento de la paz, con el mandato de proteger a la población armenia local. Sin embargo, esas fuerzas de mantenimiento de la paz se mantuvieron al margen cuando Azerbaiyán entró en Karabaj en septiembre pasado. Aun así, tenían el mandato de permanecer hasta 2025. Además de proyectar el poder ruso en la región, también podrían haber facilitado el regreso de algunos armenios a Nagorno-Karabaj.
Por supuesto, para Rusia, los 2.000 hombres y 400 vehículos blindados que fueron transferidos fuera del territorio proporcionan refuerzos bienvenidos para su guerra en Ucrania. Pero esa no fue toda la historia. Al decidir abandonar la región, Rusia le dio a Azerbaiyán un triunfo, permitiendo que su ejército tomara el control sin restricciones del territorio largamente disputado. Para la mayoría de los armenios, fue una nueva confirmación del abandono de Rusia. Casi de inmediato, los observadores especularon que se había llegado a algún tipo de acuerdo entre Rusia y Azerbaiyán.
Como el más grande y rico de los tres países del Cáucaso Sur, Azerbaiyán es el que más se ha beneficiado del cambio de rumbo de Rusia. Es un actor en la política energética Este-Oeste, proporcionando petróleo y gas que se transporta a través de dos oleoductos a través de Georgia y su estrecho aliado Turquía a los mercados europeos e internacionales. Compartiendo frontera con Irán, también sirve como puerta de entrada norte-sur entre Moscú y Oriente Medio. Ayuda el hecho de que el régimen azerbaiyano, en contraste con el gobierno democrático de Armenia, esté construido en el mismo molde autocrático que el de Rusia. Ilham Aliyev, el presidente de Azerbaiyán desde hace mucho tiempo, tiene raíces aún más profundas en la nomenklatura soviética que el presidente ruso Vladimir Putin: su padre fue Heydar Aliyev, un veterano agente de poder soviético que también fue su predecesor como líder del Azerbaiyán posterior a la independencia, dirigiendo el país de 1993 a 2003. El joven Aliyev y Putin también saben cómo hacer negocios juntos, en una relación construida más en torno a la conexión personal y el estilo de liderazgo que en los lazos institucionales.
Relations were not always so good. In tsarist and Soviet times, Moscow took a more overtly colonial approach toward the Muslim population of Azerbaijan, giving Russian endings to surnames and imposing the Cyrillic script on the Azeri language. Azerbaijanis still resent the bloody crackdown in 1990, when, during the last days of the Soviet Union Soviet leader Mikhail Gorbachev sent troops into Baku to suppress the Azerbaijani Popular Front Party, killing dozens of civilians. During much of the long-running Nagorno-Karabakh conflict, Moscow gave more support to the Armenians.
After the 2020 Nagorno-Karabakh war, however, Russia began a new strategic tilt toward Azerbaijan. The withdrawal of peacekeepers this spring looks like the key component of a full Baku-Moscow entente. Just five days after the Russian peacekeepers left, Aliyev traveled to Moscow, where he discussed enhanced north-south connections between the two countries. After the talks, Russian Transport Minister Vitaly Savelyev said that Azerbaijan was upgrading its railway infrastructure to more than double its cargo capacity—and allow for much more trade with Russia.
For Moscow, this is all part of a race with the West to create new trade routes to compensate for the economic rupture caused by the war in Ukraine. Since the war started, Western governments and companies have been trying to upgrade the so-called Middle Corridor, the route that carries cargo from western China and Central Asia to Europe via the Caspian Sea and the South Caucasus—thereby bypassing Russia. For its part, Russia has been trying to expand its own connections to the Middle East and India via both Georgia and Azerbaijan.
Azerbaijan, thanks to its favorable geographical position and nonaligned status, has been able to play both sides. It is a central country in the Middle Corridor. It is increasing gas exports to the EU, after a deal with the European Commission in 2022. But it is also ideally positioned to trade with Russian energy exporters, too. In a report released in March, the Oxford Institute for Energy Studies suggested that Azerbaijan, working with its close ally Turkey, could help create a hub for Russian gas to reach foreign markets without sanction. And because of Azerbaijan’s growing status as the regional power broker, it also could enable Russia to realize its aims of building stronger connections to Iran.
TRAINS TO TEHRAN
A key part of Russia’s shifting ambitions in the South Caucasus is to rebuild overland transport routes to Iran. The most attractive route is the one that Azerbaijan calls the Zangezur Corridor, a projected road and rail link through southern Armenia that would connect Azerbaijan to Nakhichevan, an Azerbaijani exclave that borders both Iran and Turkey. By reopening the 27-mile route, Moscow would have a direct rail connection to Tehran, which has become an important arms supplier to Russian forces fighting in Ukraine.
In fact, this north-south axis would effectively revive what was known as the Persian Corridor during World War II—a road-and-rail route running north from Iran through Azerbaijan to Russia that supplied no less than half the lend-lease aid that the United States provided the Soviet Union during the conflict. By a strange twist of fate, this same axis is now vital to Moscow in its current struggle against the United States and the West.
A long-closed route through Armenia would connect Russia with Iran.
Back in November 2020, the Russians thought they had a deal to get this route open when Putin, Aliyev, and Armenian Prime Minister Nikol Pashinyan signed a trilateral agreement that formally halted that year’s conflict in Nagorno-Karabakh and introduced the Russian peacekeeping force. The pact included a provision calling for the unblocking of all economic and transport links in the region, and it specifically mentioned the route to Nakhichevan across Armenia. Moreover, it also stated that control over this route would be in the hands of Russia’s Federal Security Service, or the FSB.
Since then, the corridor has remained closed because Armenia and Azerbaijan could not agree on the terms of its operation. Yet Russia’s insistence that its security forces should be in control has remained constant. On his return from Moscow in April, Aliyev also alluded to this, telling an international audience that the 2020 agreement (whose other provisions are all now redundant) “must be respected.” Opening the corridor, then, may be the essence of the new deal between Azerbaijan and Russia: in return for Russia pulling its forces out of Karabakh—a step that handed the Azerbaijani leadership a major domestic victory—Azerbaijan may acquiesce to Russian security control over the planned route across southern Armenia.
If such a plan is carried out, it would amount to a coordinated Azerbaijani-Russian takeover of Armenia’s southern border—a nightmare for both Armenia and the West. The Armenians would lose control of a strategically vital border region. The United States and its Western allies would see Russia take a big step forward toward establishing a coveted overland road and rail link with Iran. Moreover, Armenia on its own lacks the capacity to prevent Russia and Azerbaijan from acting.
ARMENIAN ALIENATION
No former Russian ally has seen such a dramatic breakdown in its relations with Moscow as Armenia. The two countries have a long historical alliance built on their shared Christian religion. Russia was the traditional protector of Armenians in the Ottoman Empire, and Armenians who lived in the Russian Empire and then the Soviet Union tended to enjoy more upward social mobility than other non-Slavs: some of them reached the highest echelons of the Soviet elite.
But all that has changed over the past few years. Russian relations with Armenia began to cool off in 2018, when Armenia’s Velvet Revolution brought Pashinyan, a populist democrat, to power. That transition was barely tolerated in Moscow, which feared another “color revolution” bringing an unfriendly government to power on its border. After the Nagorno-Karabakh war in 2020, Moscow continued to support the Armenians, but relations were increasingly strained. For Yerevan, Azerbaijan’s seizure of the territory last fall, with Russian acquiescence, became the last straw.
As the Kremlin failed to honor its security commitments to Armenia, Pashinyan began to move his country decisively toward the West. Last fall, he met with Ukrainian President Volodymyr Zelensky and pushed Armenia to formally join the International Criminal Court, meaning that Putin, who has an ICC arrest warrant on his head, could theoretically be arrested if he sets foot in Armenia. And in February, Pashinyan also suspended Armenia’s participation in the Russian-led military alliance, the Collective Treaty Security Organization. Some European politicians have now mooted the idea of eventual EU membership for Armenia.
With Nagorno-Karabakh removed from the equation, Pashinyan is also pressing harder to reduce his country’s dependence on Russia. Armenia has asked Russia to remove the Russian border guards who have been stationed in Armenia’s Zvartnots airport since the 1990s by August 1. Other Russian border guards who are stationed on Armenia’s borders with Iran and Turkey will stay for now, but the deployment in 2023 of an EU civil monitoring mission in southern Armenia shows where the Armenian government’s strategic preferences lie.
Sin embargo, el giro de Armenia hacia Occidente llega en un momento extremadamente desfavorable. Con la victoria y beneficiándose de fuertes lazos tanto con Rusia como con Turquía, Azerbaiyán no muestra signos de ceder su presión sobre Armenia. Mientras tanto, las otras grandes potencias regionales en torno a Armenia —Irán, Rusia y Turquía— son conscientes de que Occidente se ha extendido demasiado. A pesar de sus muchas diferencias, tienen una agenda común, compartida con Azerbaiyán, para reducir el perfil estratégico de Occidente en la región y elevar el suyo propio. En abril, por ejemplo, altos funcionarios estadounidenses y europeos anunciaron en Bruselas un paquete de ayuda económica para Armenia. En respuesta, Irán, Rusia y Turquía emitieron declaraciones casi idénticas deplorando la peligrosa búsqueda de "confrontación geopolítica" por parte de Occidente, con lo que se referían a la intervención occidental en Armenia.
La nueva confrontación sobre Armenia no es solo una cuestión de postureo. Evidentemente, el gobierno de Pashinyan ha llegado a la conclusión de que su futuro está en Occidente. Aunque este cambio tiene sentido a largo plazo, conlleva muchos riesgos a corto plazo. Armenia depende abrumadoramente de la energía rusa y del comercio ruso: Moscú suministra el 85 por ciento de su gas, el 90 por ciento de su trigo y todo el combustible para su única planta de energía nuclear, que proporciona un tercio de la electricidad de Armenia. Y la propia economía de Armenia todavía está fuertemente orientada hacia el mercado ruso. Estos lazos le dan a Moscú una enorme influencia económica; podría tratar de doblegar al país a su voluntad aumentando drásticamente los precios de la energía o restringiendo el comercio armenio.
Mientras tanto, funcionarios y expertos armenios temen amenazas militares aún más directas a la soberanía del país. Una es que Azerbaiyán, en coordinación con Rusia, tiene la capacidad militar para tomar el control del Corredor de Zangezur por la fuerza, si así lo desea, en unas pocas horas. Otra es que las fuerzas nacionales rebeldes en Armenia, con respaldo extranjero, podrían intentar derrocar al gobierno de Pashinyan mediante la violencia u organizadas protestas callejeras en un esfuerzo por desestabilizar el país y permitir que un gobierno más prorruso tome el poder.
Estas amenazas vienen en paralelo a la diplomacia. Azerbaiyán continúa manteniendo conversaciones bilaterales con Armenia para alcanzar un acuerdo de paz que normalice las relaciones entre los dos países. El hecho de que los dos adversarios históricos puedan evitar volver a caer en la guerra depende en gran medida de la medida en que las potencias occidentales, a pesar de sus compromisos en Ucrania, estén dispuestas a invertir recursos políticos y financieros para respaldar dicho acuerdo.
AMBIGÜEDAD GEORGIANA
Como si la amenaza de una Armenia peligrosamente debilitada y un nuevo corredor terrestre ruso-iraní no fueran suficientes, Occidente también se enfrenta a un desafío cada vez mayor por parte del vecino de Armenia, Georgia. Mientras Armenia intenta moverse hacia el oeste, el gobierno de Georgia, un país que ha disfrutado de un enorme apoyo de Europa y Estados Unidos desde el final de la Guerra Fría, aparentemente está haciendo lo contrario.
La Rusia postsoviética tiene una larga historia de intromisión en la Georgia postsoviética, y la mayoría de los georgianos conservan una profunda antipatía hacia Moscú. En 2008, Georgia cortó relaciones diplomáticas después de que las fuerzas rusas cruzaran la frontera y reconocieran a los dos territorios separatistas de Abjasia y Osetia del Sur como independientes. Una encuesta de 2023 encontró que solo el 11 por ciento de los encuestados georgianos querían abandonar la integración europea en favor de relaciones más estrechas con Rusia.
Sin embargo, el partido gobernante Sueño Georgiano, fundado y financiado por el empresario más rico de Georgia, Bidzina Ivanishvili, y en el poder desde 2012, está quemando puentes con sus socios occidentales. La característica más conspicua de este cambio, aunque no la única, es la controvertida ley de "influencia extranjera", que busca limitar y potencialmente criminalizar las actividades de cualquier organización no gubernamental que reciba más del 20 por ciento de su financiamiento del extranjero, es decir, casi todas. La medida provocó protestas masivas, especialmente de los jóvenes, que la llaman "la ley rusa" porque imita la propia ley de "agentes extranjeros" de Moscú de 2012 y parece diseñada de manera similar para sofocar a la sociedad civil y eliminar los controles sobre el ejercicio arbitrario del poder. La ley también es una bofetada para la Unión Europea, ya que se produce pocos meses después de que Bruselas ofreciera formalmente a Georgia el estatus de candidato y un camino hacia la adhesión a la unión.
La mayoría de los georgianos conservan una profunda antipatía hacia Moscú.
La primera prioridad de Sueño Georgiano parece ser nacional: consolidar su propio poder y eliminar a la oposición. El partido está muy centrado en tratar de ganar, por todos los medios posibles, un cuarto mandato sin precedentes en las elecciones parlamentarias de octubre en Georgia. Aun así, el brusco giro antioccidental envía mensajes amistosos a Rusia. Otro estribillo del partido gobernante es que no permitirá que Georgia se convierta en un "segundo frente" en la guerra en Ucrania.
Al igual que los dirigentes azerbaiyanos, los hombres que gobiernan Georgia entienden a Moscú. Ivanishvili, que como hacedor de reyes de Sueño Georgiano es el gobernante efectivo del país, hizo su fortuna en Rusia en la década de 1990 y aprendió a ganar en el despiadado entorno empresarial de esa época; una camarilla de personas a su alrededor ha ganado mucho dinero con Rusia desde que comenzó la guerra de Ucrania. Además, Georgia ha abierto sus puertas a los activos empresariales y bancarios rusos, y se han reanudado los vuelos directos entre los dos países. La élite georgiana parece dispuesta a pagar el costo: un infiltrado, el ex fiscal general Otar Partskhaladze, está ahora bajo sanciones de Estados Unidos.
If the Georgian opposition manages to overcome its historic divisions and win this fall—no easy task—Georgia’s pro-European trajectory will resume. But much could happen before then. Perpetual crisis in Tbilisi now seems assured for the remainder of this year, if not beyond. Neither side will back down easily. The government has lost all credit with its Western partners, yet to call on Russia for assistance would be extremely dangerous. The uncertainty adds another wild card to any larger calculations about the strategic direction of the South Caucasus.
LOSING CONTROL
Putin recognizes the value of the South Caucasus to Russia, but since 2022, he has had little time for it. Moscow has no discernable institutional policy toward the region as a whole—or for other regions beyond Ukraine. The war has accentuated the habit of highly personalized decision-making by a leader in the Kremlin who seems uninterested in consultation or detailed analysis.
This has left the region’s three countries with strikingly different approaches. Azerbaijan’s Aliyev, with his two-decade relationship with the Russian president, seems most comfortable with Putin’s way of doing business. He can also derive confidence from the strong personal and institutional support he gets from Turkish President Recep Tayyip Erdogan. In the case of Georgia, with which Russia has no diplomatic relations, there are no face-to-face meetings or structured talks. (If Georgia’s de facto leader, Ivanishvili, ever met Putin, it would have been in the 1990s long before either man was a big political player.) Once again, everything is highly informal and conducted by middlemen. Here, too, business stands at the heart of a mutually beneficial relationship. Paradoxically, the one country in the region that has long-standing formal and institutional links to Russia—Armenia—is also keenest to break off the relationship.
Speculation has mounted about what Russia may be planning for Abkhazia.
All these variables make Russian behavior in the region, as elsewhere, highly unpredictable. Since Azerbaijan’s capture of Nagorno-Karabakh, speculation has mounted as to what could happen in Abkhazia, the breakaway territory bordering Russia in the northwest corner of Georgia that has been a zone of conflict since the 1990s. Could Russia move to annex it fully, thus securing a new naval base on the Black Sea? Or—as some recent rumors have suggested—could a deal similar to the one with Azerbaijan be in the offing, whereby Moscow allows Georgia to march into Abkhazia unopposed in return for Georgia renouncing its Euro-Atlantic ambitions? Either of these is theoretically possible—though it is also quite likely that Putin prefers the status quo and will continue to focus on Ukraine.
At the same time, the most obvious benefit the South Caucasus countries have derived from the post-2022 situation—a stronger economic relationship with Russia—is unstable. Close trading ties to Russia give Moscow dangerous leverage, especially in the case of Armenia and Georgia, which have fewer resources and other places to turn for support. And if Western secondary sanctions on businesses that trade with Russia are tightened, that would put a squeeze on South Caucasian intermediaries.
No todo va a favor de Putin. La retirada militar de Rusia de Azerbaiyán es un signo de debilidad. También podría decirse que también lo es el giro de Armenia hacia Occidente y la resistencia masiva del público georgiano a lo que la oposición denomina la "ley rusa". Pero si Rusia parece más débil en la región, Occidente no parece más fuerte. Hay importantes dinámicas sociales proeuropeas en juego, pero se enfrentan a una fuerte competencia de fuerzas políticas y económicas que están empujando al Cáucaso Meridional en direcciones muy diferentes.
El mes pasado, el gobierno georgiano adjudicó la licitación para desarrollar un nuevo puerto de aguas profundas en el Mar Negro en Anaklia a una controvertida empresa china. Ese proyecto solía ser administrado por un consorcio liderado por Estados Unidos. En otras palabras, Europa y Estados Unidos compiten por la influencia no solo con Rusia, sino también con otras potencias. Nada puede darse por sentado en una región que es tan volátil como siempre.
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